摘要
發展中國式產業學院是國家職業教育產教融合走深走實的試水破冰之舉，是中國職業教育體制機制改革的重大舉措。通過對中國式職業教育產業學院宏觀政策進行探索，深入剖析了產業學院建設現狀，結果顯示產業學院建設存在公益性與私益性的矛盾、獨立性較差、教師積極性難調動、無法自負盈虧、國有資產流失、運行靈活性差的“六難”問題。針對“六難”問題，提出產業學院建設的“六解”，即公益屬性與私益性并存、獨立資產管理、完善評價激勵體系、創新體制機制建設、明確產權歸屬、增強獨立運行能力。通過這“六解”有利于打造產業學院多元主體命運共同體，推動中國式產業學院高質量發展。
關鍵詞
職業教育；產業學院；產教融合
職業教育是服務國家戰略、服務區域經濟發展的一種教育類型，其主要特征是產教融合，其中產業學院是職業教育深化產教融合的有益嘗試。具有混合所有制特色的產業學院在國務院國發“職教二十條”中被先行提出，在教育部提質培優行動計劃中進一步明確了其特點，建立混合所有制特色的產業學院是校企深度合作共建校企命運共同體的標志，也是職業教育體制機制改革的試水破冰之舉。
產業學院是政、行、企、校為了實現產教融合和校企共同育人，由多方主體共同投資的職業教育辦學機構，是中國職業教育體制機制改革的重大舉措。為了解產業學院建設現狀及存在的問題，并提出相關的對策和建議，課題組從職業教育的視角入手，綜合運用政策分析、文獻調研、實證研究等方法開展了“中國式職業教育產業學院現狀調查與思考建議”調查研究。
一、基于混合所有制職業教育產業學院的探索
改革開放后，非公有制經濟發展壯大，多種所有制經濟共同發展，為混合所有制辦學體制改革提供了基礎。2014年5月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出積極探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學，混合所有制辦學由“自發探索”階段向“積極探索”階段轉變。職業教育產業學院作為混合所有制改革的重要表現形式，也是高職院校集合企業、行業、政府等不同組織聯合辦學的產教融合載體，為混合所有制辦學提供了支持。隨后，在教育部、國務院辦公廳等出臺的《高等職業院校創新發展行動計劃》《關于深化產教融合的若干意見》《職業學校校企合作促進辦法》《國家職業教育改革實施方案》等重要文件中，均提出支持職業院?；旌纤兄妻k學的基本要求，其表述也由“探索發展”到“鼓勵發展”。2020年發布《現代產業學院運行指南（試行）》，進一步明確了產業學院的建設原則與七大建設任務。2022年，《職業教育法》從立法的角度明確了對深度參與產教融合、校企合作的企業給予獎勵、稅費優惠等激勵政策，使建立產業學院的體制機制的探索更加清晰與成熟。這一系列重要文件中關于混合所有制辦學的基本要求，構成了產業學院辦學的基本政策。
在國家政策的推動下，全國各地在職業教育領域紛紛開始探索職業教育混合所有制產業學院的建設。為加快推進混合所有制改革，把產教融合走深走實，山東省在全國職業教育混合所有制改革實踐探索中最先發布了具有可操作性和規范性的《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，對本省職業院?；旌纤兄妻k學起到了重要的指導作用，同時也對其他省市混合所有制辦學及相關政策制定起到了示范引領作用。在江西省出臺的混合所有制辦學意見中提出按照中央“三個區分開來”精神建立容錯糾錯機制，支持、鼓勵職業院校探索校企合作、產教融合的新模式，將學校事業發展與當地產業需求結合，探索多元、開放、融合的辦學新模式。隨后，遼寧省也提出鼓勵支持企業與公辦職業院校進行混合所有制合作，推進校企協同育人，為數字遼寧、智造強省建設提供技術技能人才支撐。以上各省產教融合政策的出臺對混合所有制產業學院的建設做出了可操作實施的具體要求和規范樣式。
二、中國式職業教育產業學院的建設現狀
從2014年國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出積極探索發展股份制、混合所有制職業院校到2019年《國家職業教育改革實施方案》明確提出“鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構”，國家開始積極鼓勵混合所有制辦學，混合所有制辦學也由“積極探索”階段邁入“鼓勵發展”新階段。各省市為突破政策瓶頸，以實際行動鼓勵混合所有制辦學，河北、山東先后出臺《職業院校股份制混合所有制辦學試點方案》《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，從辦學形式、辦學管理等多個方面對混合所有制辦學予以規范。此時，山東化工職業學院則邁出了公辦高職院校整建制混改的步伐。
通過梳理文獻，公辦職業學校與行業企業等社會力量開展的混合所有制辦學主要分為三類。第一類是職業學校引入行業企業等社會力量資本，對學校進行整體改制，成立具有獨立法人資格的混合所有制學校。例如2020年，山東化工職業學院啟動混合所有制改革，山東水利發展集團有限公司“牽手”山東化工職業學院，進行了公辦高職院校整建制混合所有制改革，這也是大型國企參與公辦高職院校整建制改革的破冰之舉。第二類是職業學校二級機構或者以某個專業為載體引入行業企業等社會力量，設立不具備獨立法人資格的混合所有制二級學院（產業學院），例如山東畜牧職業學院圍繞專業辦產業，建成了“從牧場到餐桌”全產業鏈專業群體系，使專業建設有了產業支撐。第三類是職業學校以生產性實訓基地或者技能培訓基地與企業共建，例如成都工業職業技術學院以裝備制造學院精密制造校內生產性實訓基地建設，引進具有行業代表性的國家高新技術企業，由學校出場地、企業出設備，建立由企業獨立運行管理的研發中心，權責清晰，構建協同的運行機制。
三、中國式職業教育產業學院的“六難”問題
產業學院不具備獨立的法人資格，作為獨立的實體結構，在運行過程中存在諸多問題。
（一）產業學院公益性與私益性的矛盾
中國式職業教育產業學院是在各級政府的大力推動下，為促進地方經濟快速轉型升級，提高技術技能人才培養質量而產生的。公辦職業教育中政府是主辦方，政府投入的經費占比較高，因此，通過政府的行政干預，對產業學院的教育利益進行配置調整。產業學院的基本屬性是公益屬性，但涉及社會資本進入以及企業關聯的交易與合作，隨著政府財政資金與社會資本的引入，必然存在產權關系的劃分、國有資產與民營資本收益的厘清，產業學院的公益性與企業的私益性一旦出現沖突，各方的利益訴求得不到妥善的解決，便會導致參與主體的積極性減弱，使產業學院的發展受限。在產業學院的辦學中，政府、行業、企業等各方利益主體擁有不同的角色、作用和現實需要，如何通過共同構成多元的利益體系，協同不同利益主體的訴求是必須要考慮的問題。
（二）產業學院資產一旦歸入學校，影響其獨立性
高職混合所有制產業學院一般是在地方政府和教育行政主管部門的組織領導下，校企共同出資，具有獨立辦學性質的組織機構。產業學院是具有獨立運行能力的實體組織，因此其辦學的獨立性需要得到保障，這不僅要求其具有獨立運行的能力，還要求其在資產管理方面具有自主性。目前，大多數產業學院屬于學校的二級學院或內設機構，不具備獨立的法人資格，產業學院的資產往往歸入學校的資產大賬中。盡管很多產業學院具備運行的組織機構和相應的規章制度，但其資產一旦歸入學校，其運行及決策的獨立性將大大削弱。企業是產業學院長足發展的物力和財力保障，產業學院獨立運行能力的缺失，一定程度上削弱了企業參與的動力。
（三）產業學院在現有體制框架內，教師積極性難以調動
產業學院建設過程中，教師承擔了人才培養、科技研發、課程建設、社會服務等主體作用，因此，產業學院的教師是影響產業學院功能發揮的關鍵。當前，職業教育產業學院師資隊伍主要由職業教育師資、企業師資和行業師資等組成，其中校本師資是重點。校本師資企業經歷和實踐能力不足，對接校企課程中其授課方式和方法仍然參照高職院校的教學方法，不能針對產業學院的學生進行因材施教。當前，部分高職產業學院將師資納入學校師資總量，仍然按照二級學院的管理規定對師資進行統一管理，沒有形成產業學院自身的師資考核評價體系。一般產業學院將校本師資的科研成果作為年底評優、職稱評審等的主要指標，所以教師們將精力投入到科研中，對產教融合工作的積極性不高。盡管有部分產業學院出臺了相應的激勵政策，但并未有效提高教師參與的積極性。
（四）產業學院一般無法做到自負盈虧，可持續發展動能不足
產業學院的定位是職業院校與企業聯合建立的獨立運行實體，但我國產業學院大多是職業學院的二級單位，一般設置為非營利性、非法人辦學單位。產業學院的建設目標是使產教和校企合作更加緊密、信息更加暢通、權責更加清晰，但很少考慮盈利問題。產業學院的收入一般包括財政生均撥款、學費、學校教師基本工資、合作企業資助收入等，在產業學院運行之后，隨著運行資金需求的增加，產業學院無法自負盈虧。校企共建產業學院雙方的利益目標不完全一致，學校希望通過企業獲得行業師資、學生實習崗位、生產管理經驗、技術支持等，而企業希望獲得專業人才、技術革新等，企業的終極目標是追求經濟收益。因此，目標的不一致將導致合作發展的動能不足。在沒有直接經濟收益的情況下，企業在產業學院建設運行中的執行力下降，態度消極。相對院校而言，在沒有財政投入的情況下教學的軟硬件設施投入都將難以保證，因此，產業學院做不到自負盈虧將影響其可持續發展。
（五）產業學院一旦設在校外，國有資產恐有流失
產業學院一般是由公有資本與非公有資本包括民營資本等共同投資創辦。但是，一部分產業學院設在校外，脫離了學校的監管，投入產業學院的產權界定與保護是亟待解決的問題。產業學院投資方以合資、合作等方式參與舉辦職業教育，各舉辦方投入的資產要素包括資本、土地、建筑、設施、裝備等有形資產以及知識、技術、品牌、專利、管理、人才等無形資產。盡管絕大多數高職產業學院在成立時，學校與企業按照平等協商的原則，簽訂了產權相關的契約，約束雙方的行為，保護各自的權益，但由于混合所有產業學院資本的投入，具有多重性，產權界定較為復雜。完善的產權保護制度是產業學院良性發展的重要保障，盡管國家密集出臺相關的政策文件，鼓勵建設混合所有制產業學院，但對產業學院的產權保護問題鮮少提及，不僅我國現有的法律法規缺乏對混合所有制辦學的產權規定，國家出臺的教育政策文件中也沒有詳細的對產權保護的規劃?；旌纤兄飘a業學院產權保護制度的缺失不僅造成企業產權的損失，也可能造成國有資產的流失。
（六）產業學院獨立辦學，但大部分屬于學校二級學院，運行靈活性差
當前，我國已建成的產業學院大部分屬于高職院校的二級學院，缺乏辦學的獨立性和自主性，相關的治理機制不健全，造成其運行靈活性差。產業學院與高職院校傳統的二級學院最大的差異在于建設的主體和治理模式存在不同。產業學院一般是集政、校、行、企等多元主體共同參與、混合所有制特征鮮明。公辦院校二級學院一般是學校下屬的內設非實體機構，在學校黨委的行政領導下，按照學校的要求開展教學、科研和社會服務等活動，二級學院一般實行院長負責制。目前，不少產業學院的實際治理由高職院校來主導，參與辦學的企業基本上是服從學校安排并參與相關的事務，盡管很多產業學院形成了理事會決策的治理模式，但二級學院式的管理導致理事會的職能形同虛設，導致產業學院治理組織機構不健全。二級學院高度集中的一級管理體制，顯然不適合產業學院多元共治的管理模式，產業學院作為實體難以發揮辦學功能和管理職權，更難以調動不同主體的參與積極性，導致治理效能低下、運行機制靈活性差等一系列問題。
四、中國式職業教育產業學院建設難題的破解之路
（一）保持產業學院的公益特征，追求公益屬性與私益性并存的價值取向
產業學院以培養技術技能型人才為主責主業，秉承公益屬性是其基本特征。同時，將社會資本融入到產業學院，并兼顧其盈利性是保持各資本投入方參與積極性的必然要求。產業學院必須滿足投資人的回報需求，才能有效吸收資本的增加，才能使教育的公益性最大化。公益性與私益性兼容是產業學院持續發展的基礎。因此，促進產業學院的協同治理，要有完善的信息披露機制，主動發布有關產業學院公共事務信息，及時反映各利益群體的訴求。要有完善的利益沖突協調機制，各參與主體在利益沖突之下可以形成第三方的利益調解機制，有效解決雙方矛盾。政府要強化教育責任，積極引導校企合作，完善有利于各方利益的制度，推動校企長效合作。
（二）實行獨立資產管理，保證其運行的獨立性
產業學院屬于獨立的運行組織，在投資的主體、人才培養、科技創新、運行管理等方面具有較強的獨立性與自主性，因此，在資產管理方面應當賦予產業學院獨立的資產管理權，并制定相應的資產管理規章制度，執行國家規定的混合所有制單位的資產管理規定。產業學院資產管理分為資金管理和實訓設備、辦公設備和低值易耗品等的管理。學校應設立產業學院獨立賬戶，學校財務處對產業學院資金收入與支出具有檢查、指導和監督權利。產業學院按章程規定獲取的收入應歸入學校獨立賬戶，并按照資金使用管理規定享有使用權。各方投入的資產變動要經理事會審議并做出決定。因此，實行獨立的資產管理是保證其運行獨立性的關鍵。
（三）完善評價激勵體系，提高師資隊伍參與度
隨著《關于深化產教融合的若干意見》的頒布，國家密集出臺各項政策文件，鼓勵高職院校專任教師深入行業企業一線開展實踐活動，同時吸納行業導師走進課堂開展教學。產業學院人才培養的目標是培養與區域產業鏈高度契合的高素質技術技能型人才，師資要求是嚴格區別于普通高等教育，因此，產業學院應該建立有效的師資評價獎懲機制。從學校管理出發，增設多元化的評價方式，鼓勵專任教師進企業、進實訓基地，在聘任形式、績效考核、職稱評審、課酬標準等方面進行優化，同時，兼顧企業的經濟效益，探索適宜產業學院師資建設的途徑和措施。優化薪酬結構，建立與綜合辦學效益掛鉤的靈活的薪酬分配機制，可采用協議工資、項目工資、年薪制等方式發放薪酬，調動教職工和管理隊伍積極性和創造性。
（四）創新產業學院體制機制建設，打造市場化盈利模式
產業學院的持續發展需要人力、財力、物力的持續不斷投入，因此要積極探索市場化營利模式，提高產業學院的經營管理能力，形成產業學院的自我造血功能，打造可持續發展的格局。產業學院中的院校大多都是公辦院校，其資金收入主要來源于財政撥款，并沒有企業經營的經驗和意識。因此，要對產業學院進行體制機制的創新，增強其市場競爭的意識，創新發展機制，引導產業學院進一步進行混合所有制改革的力度，進一步優化資本結構，鼓勵資本、技術、人才等參與收益分配。消除制度的壁壘，鼓勵產業學院主動出擊，打造適合自身的盈利模式。例如，可以通過開展社會培訓的方式，開展各級各類可收費的培訓項目來實現增收；通過承接項目，利用自身的專業水平提供技術服務等。產業學院的可持續發展只有讓社會各界看到其收益回報，才能吸引更多的資本參與到產業學院的建設，因此，在現代產業學院發展階段我們必須貫徹新發展理念，形成校企合作命運共同體，打造市場化營利模式。
（五）明確產權歸屬，加強產權監管與保護
產業學院允許以資本、技術、管理等要素依法參與辦學并享有相應權利。對各投入方的資產進行界定，包括土地、資本、建筑、設施、裝備等有形的資產和知識、技術、品牌、專利、管理、人才、資質等無形資產。各舉辦方共同委托有評估資質的中介機構對有形資產依法進行評估，根據評估結果合理確定出資金額度，并計入產權。無形資產的投入經各舉辦方協商按照對等原則，不計入產權。各舉辦方產權比例由舉辦方按投資比例確定，公辦職業學校整體改制成立混合所有制，學校和混合所有制二級學院，且應由國有資產控股，混合所有制合作辦學項目可由國有資產控股，也可由非國有資產控股。職業學校是由國有資產投資的，要按照規定履行審批程序，資產評估應符合國有資產監督管理的有關規定。公辦職業學校整體混改后形成的資產為國有資產控股的法人財產，職業學校擁有完整的占有、使用、處分權并承擔責任；混合所有制二級學院或合作辦學項目，各舉辦方投資的資產原所有權關系不變，資產作價后在公辦職業學?？傎~內建立獨立賬戶，依據章程和協議規定具有使用權和處分權，接受職業學校有關部門監管。在當前我國混合所有制經濟產權相關法律不健全的情況下，產業學院可以以文件指導的形式規范校企聯合的產權界定，加強產權保護，防止國有資產流失。
（六）賦能增效，強化產業學院的獨立運行能力
明確產業學院作為運行實體的法律性質與地位，賦予產業學院獨立的法人地位是形成各方深度參與的多元治理體系的關鍵。要遵循職業教育辦學規律和市場經濟規律，充分發揮行業企業等重要辦學主體的作用，摒棄高校管理體系中自上而下的行政化模式，建立多方深度參與的治理體系。通過建立內部制度規避傳統的治理模式，落實理事會領導下的校長負責制，提升產業學院獨立運行的管理模式，建立高職院校之外的獨立產業學院治理機構，充分賦予產業學院辦學自主權。解決產業學院運行中的決策、組織和監督等關鍵問題，優化成員結構，確保決策兼顧多方利益，形成權力的制約和監督機制，達成治理共識，規避合作過程中可能出現的分歧，建立符合產業學院本質屬性的決策自主、執行高效的運行治理框架。
結語
職業教育產業學院是為迎合地方經濟快速轉型升級，提高技術技能人才培養質量應運而生，目前，在建設和運行過程中存在一些難題，但只要多元主體凝聚思想，破解難題，打造產業學院多元主體命運共同體，共同參與到經濟發展和技術技能人才培養過程中，在發展中完善，一定能夠推動中國式職業教育產業學院的高質量發展。
來源：CIEL校企合作。
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